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      1. 中國具影響力和公信力管理咨詢機構
        中國特色管理智慧產業集成商

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        求是要聞

        作者:安林 北京求是聯合管理咨詢有限責任公司董事長、管理學博士,《改革內參》高層報告特約研究員
         

        后行動時代國企改革展望

         

        改革成績來自不易,深化改革尚需努力。我國國有企業改革是一項延續性、持續性工程。國企改革三年行動是當前一時期深化落實“1+N”政策體系和頂層設計、深度推進國資國企改革的重要戰略部署。應該說,有效落實國企改革三年行動,對做強做優做大國有經濟,增強國有企業活力、提高效率,加快構建新發展格局具有重要意義。

        但從更長時期看,國有企業改革還面臨更多層面、更深層次的難點挑戰。下一步國企改革,隨著2022年中期“三年行動”任務的告一段落,又該將如何更進一步行動?改革前景應有何展望?求是咨詢研究認為,應重點在七個方面有所突破和進展。

        (一)中國特色現代企業制度體系關鍵一環期待落實

        當前,隨著國有企業改革的深化深入和國有企業黨建工作的健全加強,黨組織在公司法人治理結構中擁有法定地位,并與公司法人治理結構實現了深度融合。中國特色現代企業制度體系也正在走向成熟。黨對國有企業的領導,成為中國特色現代企業制度的根本制度;公司法、企業國有資產法、公司章程等成為中國特色現代企業制度的基本制度;黨中央國務院關于中國特色現代企業制度所提出的系列新理念新思想、所出臺的系列重大方針政策體現在制度層面的,則構成中國特色現代企業制度的重要制度。根本制度、基本制度、重要制度有機銜接、協調有序、結構嚴密,將構建起系統完備、科學規范、運行有效的中國特色現代企業制度體系。

        但作為中國特色現代企業制度體系、中國特色公司法人治理結構中的兩大最核心主體(董事會和黨組織)之一的董事會,與企業黨組織相比,卻普遍存在著成員不齊、組成不合理(外部董事不占多數)、運行體制機制不健全、尤其是經理層“三項權利”不到位等嚴重問題,致使距離中央“國有企業依法建立規范的董事會,董事會職權得到有效落實”之深化改革目標的要求依然較大、較遠。“落”而“不實”、“虛落”而“無實”、董事會建設與黨組織建設不相匹配,嚴重影響了我國國資國企改革所有法令、所有政策、所有舉措的效力、影響力和執行力。

        因此,期待未來國有企業董事會“配齊建強”依法享有經營決策權,企業依法享有更大經營自主權。這不僅是完善中國特色現代企業制度體系的內在要求,也是健全中國特色現代企業制度體系的必然要求。

        (二)國資授權經營體制關鍵舉措冀望調整和破題

        按照黨中央、國務院關于深化國有企業改革的決策部署,近年來,出資人代表機構堅持以管資本為主積極推進職能轉變,制定并嚴格執行監管權力清單和責任清單,取消、下放、授權一批工作事項,監管效能有效提升,國有資產管理體制不斷完善。但要看到,政企不分、政資不分的問題依然存在,出資人代表機構與國家出資企業之間權責邊界不夠清晰,國有資產監管越位、缺位、錯位的現象仍有發生。為此,國務院于2019年9月出臺《改革國有資本授權經營體制方案》,要求出資人代表機構加快轉變職能和履職方式,切實減少對國有企業的行政干預,將更多具備條件的中央企業納入國有資本投資、運營公司試點范圍,賦予企業更多經營自主權。

        但時至今日,國有資本投資、運營公司試點實際情況踐行不力、成效不顯、困惑不斷。究其緣由,應該是頂層設計方面出現了一些偏差:一是國有資本投資、運營公司劃分造成迷茫,二是出資人代表機構行權方式發生混亂。

        首先,國家探索設立國有資本投資、運營公司的改革根本目的,是為了減少對國有企業的行政干預,賦予企業更多經營自主權。改革重點不在于組建什么國有資本投資、運營“兩類公司”,而在于在黨企、政企難以徹底分開的情況下,通過在黨政機關、國資委和企業之間設立一道“隔離墻”,將原國資委旗下所出資企業整體性地“下沉”為名義上的二級子公司,以減少或消除來自政治和行政上權力的影響,這樣既增強了企業在市場經濟海洋中游戈的自由,又有利于企業打造市場經濟的核心競爭能力。求是咨詢一直以為,“兩類公司”的區劃,本就屬偽命題,因為投資不可以不運營,運營不可能不投資,投資運營是經濟社會任何一投資控股企業內在的資本和運作屬性??桃鈪^劃,實踐中既不合理又難以操作把控;長期下去,“兩類公司”發展很可能是,要么越來越扭曲,要么越走越渺茫。

        因此,未來深化改革,建議將國有資本投資、運營公司統一調整為國有資本投資控股(集團)公司。國資委將其股東(會)權利委托于它,由其以股東身份從事企業國有資本的投資運營工作。它不從事具體的經營活動,而是發揮承上啟下的作用:既接受來自對國有資本的監管,又發揮國有資本出資人的功用;既可以成為國有資本經營收益的“蓄水池”,又能替旗下的國有企業“遮風擋雨”。對國資監管機構而言,還可以有助于其擺脫對國有企業經營管理的全面介入。

        其次,出資人代表到底是國有企業的股東(會)還是其國有資本的監管者,國資監管機構到底行使的是治理上的“權利”還是行政上的“權力”,實際上從全國國資系統現時期的履職行為作為上看,是極不清晰的,也是令人困惑的。國企改革三年行動中的許多行為作為,暴露出了“權力” “權利”不清、“權力”“權利”不分,甚至“權力”代替“權利”等現象。未來,國資監管機構自身定位和職能轉變仍需進一步改革調整。

        調研同時注意到,早在2015年8月中共中央、國務院《關于深化國有企業改革的指導意見》就曾提出的、在國資授權經營體制上最重要的改革,即開展政府直接授權國有資本投資、運營公司履行出資人職責的試點,至今還基本停留于紙面文件階段。實際上,這是系關出資人代表機構何去何從、政企分開、政資分離的關鍵改革??梢灶A期,國家在這一點的改革決心和有力實踐,將是推動國資經營體制變革完善、國有企業經營活力釋放賦能的最重要的改革突破。

        (三)央企國企本級董事會差額選聘經理人改革亟待推動

        早在2015年10月,中央企業新興際華集團就在國務院國資委黨委的指導下,成為全國國資國企系統第一家開啟董事會差額選聘總經理的改革實踐單位。這次試點,不僅僅是董事會行使了總經理的選聘權,更重要的是通過《總經理聘用合同書》實現了總經理的“身份市場化”, 通過《年度經營業績考核責任書》《業績考核辦法》《薪酬管理辦法》實現了總經理的“管理契約化”,進而實現了總經理“能上能下、能高能低、能進能出”的“強激勵、硬約束”。

        2017年4月,國務院辦公廳《關于進一步完善國有企業法人治理結構的指導意見》明確提出:“積極探索董事會通過差額方式選聘經理層成員”。但當前,隨著雙百行動的深入推進,調研發現,都是央企和地方國企的子公司在開展董事會選聘經理人的改革實踐,而真正的央企本級和地方一級國有企業反而沒什么動靜。這樣,下面再動,上面不動,勢必帶來整體改革和用人機制建設不會太順,也難以成功。

        研究認為,既然截至2020年12月中央企業除2家事業單位之外其余95家已全部建立董事會,其中82家外部董事占多數,那就應該研究制定實施細則,加緊推行董事會差額選聘經理層成員的改革實踐。

        事實上,有了央企本級和地方一級國有企業董事會選聘總經理的“帶頭和表率”,下一層面的改革也才能更好地得以推動、推廣。領導示范、壓力傳導、機制銜接,必將給下屬企業的經理層成員契約化管理和職業經理人制度的改革,注入強大動力。

        (四)混合所有制改革需從“混資本”邁向“創機制”

        混合所有制改革不是為“混”而“混”。國企混改除了“混資本”“改機制”,更需要縱深發展,向“創機制”邁進。這里的“機制”范圍更廣、內涵更深,泛指混改后企業的經營管理體制機制。

        調研注意到,中央企業中有不少參加混改的二級企業,在成功引戰混改后,便不再拘泥于單純的多元“資本”的混合和治理“機制”的改變,而是更加注重如何從更有利于混改企業快速發展、不斷壯大的角度,去積極施展全面、系統的經營管理體制機制的創新與再造。

        求是咨詢也曾深度參與部分央企國企業相關管理的變革實踐。它們的“創機制”內容大多涵蓋了基于大數據、互聯網及電商時代的商業模式、治理體系、組織體制、市場化經營和數字化管理等方面。通過“創機制”,這些混改企業獲得了跨越“資本”的動力和活力,經營業績與管理成效顯著提高,未來市場競爭力大大提升。

        因此,深化混合所有制改革,下一步重點是要加強對已混改企業“混后”改革的關注和引導。

        (五)企業市場化改革應“內、外部”看齊

        國有企業堅持市場化改革,國企改革特別是去行政化改革必須同步進行,其中包括企業對領導干部管理方式的改革也要同步進行。國有企業去行政化改革不到位,企業內部市場化運行機制改革就不可能徹底。央企國企如果不能從本部一級自上而下地、全部去除領導職務的行政化,則必不可能全面、深入、徹底地推進各級企業(包括所控股混改企業)董事會對經理層的“三項權利”、經理層成員任期制和契約化管理,以及職業經理人制度等重大、關鍵改革措施的有效落實,國有企業也不可能真正實現與市場經濟相融合的目標。

        (六)三項制度改革要需從“散點狀”走向“系統化”

        “三項制度”改革作為國有企業市場化經營機制最核心的改革內容與任務,一直被視為國企改革的焦點和“必選項”。國有企業通過三項制度改革,能夠充分調動企業員工積極性、激發創造力,實現員工與企業共同發展,提高企業的效率和效益,進而提升企業的市場競爭力。

        但調研發現,很多企業經過多年的三項制度改革,成效并不佳,三項制度改革仍然是改革的難點。大多數國企客戶在三項制度改革過程中做了大量的工作,包括企業戰略規劃、人力資源規劃、“三定”、員工競崗、市場化選聘、多種用工形式的選擇與使用、薪酬制度與績效制度的完善與優化,以及員工職業通道的建設等等,但因這些工作開展缺乏整體性謀劃和相關性考慮,多呈“散點狀”,故改革成效始終差強人意,遠未達到改革目標。

        分析原因,在于三項制度改革涉及企業管理的多個方面,如組織結構設計與優化、定崗定編定員、員工的培訓與培養、薪酬福利體系的公平性設計、績效體系的系統性設計、員工獎懲與晉升管理等等。由于這些管理事項并不是孤立存在的,它們之間有著一定的內在邏輯,是相互聯系、相互制約的一個系統性整體,因此,央企國企在深化三項制度改革過程中,需以系統思維來整體設計,立足全局而非局部地構建國有企業可持續的、良性的內部管理生態系統,即從“散點狀”走向“系統化”。

        在新的國企改革政策環境下,未來三項制度改革需要關注“系統化”。一是對三項制度改革涉及的內容從 “全局觀”的角度謀篇布局。三項制度改革是關于企業內部各類各級人員的進入退出、選拔使用、激勵約束等的改革,在企業經營管理中影響“人”的環節都需要前置考慮。例如,企業發展戰略對人員數量質量結構的需要;組織結構對“人崗匹配”的設計、組織運行效率對崗位人員編制的要求;干部管理對人員選拔標準、任職時間、崗位業績等的要求;員工發展對通道建設與管理的要求等等。二是基于三項制度改革涉及工作的“相關性”進行優化設計。例如,任期制和契約化、職業經理人管理等設計,既要解決各個“點”上的設計、優化與執行問題,也要思考市場化用人機制整個“線”上的籌劃,更要將市場化用人機制與企業薪酬考核等約束激勵機制相結合,真正發揮人員獲取、使用、培養、退出等 “面”上的謀劃。三是在新階段相關制度建設方面,既要關注制度本身,更要思考和現有體制的“承接性”。例如,在工資總額管理政策從工效掛鉤轉變為當前核準/備案權限下的預算管理后,企業對內部薪酬分配制度,就應進行適應性的調整。

        (七)世界一流管理提升須由“對標”邁向“破標” 和“創標”

        十九大報告提出,培育具有全球競爭力的世界一流企業,十九屆五中全會再次強調加快建設世界一流企業。這是我國產業邁向全球價值鏈中高端的需求,也是構建現代化經濟體系、提升經濟發展質量的要求,更為中國企業進一步發展壯大明確了目標和方向。

        培育世界一流企業,首要任務是要向世界一流企業對標學習。通過管理對標,找差距,補短板、強弱項。但技術可以購買,管理難以移植。中國特色現代企業制度下的央企國企,終須走自己的管理創新之路,開創、形成中國特色現代國有企業管理體系。

        從2021年8月2日發布的《財富》世界500強榜單看,中國大陸上榜企業數量已連續3年超過世界一流企業最多的美國。其中,被國務院國資委2018年選為創建世界一流示范企業的11中央企業(航天科技、中國石油、國家電網、中國三峽集團、國家能源集團、中國移動、中國寶武、中航集團、中國建筑、中國中車集團、中廣核),就有9家多年位居世界500強之列。雖然世界500強實質上是營業收入500大,但不可否認,中國企業正在快速由大變強,正在實現‘世界一流’目標的路上。在此進程中,中國企業固然需要向“世界一流”企業學習借鑒——“對標”看齊,但求是咨詢認為,更需要彎道超車——“破標”致勝,尤其需要自成一體——“創標”致遠。

        管理就是實踐,管理來自實踐。當今世界一流企業的管理提升,一定自來企業對5G、大數據、云計算、物聯網和人工智能的運營實踐。這些先進、高端技術的應用與實踐,正在成為新時期及未來打造世界一流企業管理的關鍵要素和核心支柱。尤其是當今的中國,5G、大數據、物聯網和人工智能等技術及應有大多已處于世界前沿,有的甚至領先于西方發達國家,因此,中國的央企國企完全有理由無需再步落后于時代技術所形成的西方企業“一流管理”之后塵,而完全有能力可以另辟蹊徑,破除所謂世界一流企業管理上的標準、標桿即“破標”,而進行引領潮流的數字化轉型的管理實踐。在這一點上,中國民企華為公司的世界一流企業的管理實踐,就有最好的例證。

        事實上,中國的央企國企在“世界一流管理提升上,不僅在另辟蹊徑,而且還在獨辟蹊徑。我們的國企將黨建融于法人治理結構的公司治理,已經開創成為一種中國特色公司治理理論標準;我們的國企將黨管干部與董事會市場化選聘相結合的干部人事管理,已經發展成為具有中國特色干部資源管理新模式。換言之,我們的央企國企已逐步邁上世界一流管理“創標”之路。

        展望未來,這種“破標”“創標”之勢會來得更加猛烈。

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