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            2014年1月第1期

            構建獨立權威的國資監管人

            作者 安林
            (北京求是聯合管理咨詢有限責任公司董事長,管理學博士)

            黨的十八屆三中全會決定指出,“完善國有資產管理體制,以管資本為主加強國有資產監管,改革國有資本授權經營體制,組建若干國有資本運營公司,支持有條件的國有企業改組為國有資本投資公司。”這無疑開啟了新一輪國資管理改革的大幕。但全會并未就國有資產管理體制如何進一步完善作出明確的安排,因此,理論上探究國家未來國資管理新體制或新的運行模式,可謂空間巨大。

            在新的改革中,國資委面臨角色的新定位。一方面,從國資委系統看,隨著國資管理由管資產向以管資本為主轉變,這將倒逼國資委在“做干凈出資”和“做監管人”兩者之間進行取舍抉擇;另一方面,從全國國資系統看,國家如何通過國資委去構建一個涵蓋國資委系統、金融系統、鐵路系統、郵電系統、廣電系統、文化與教育系統、衛生系統和煙草系統等大國資管理體制,需要走進實踐層面。

            ——編者語


             

            黨的十八屆三中全會決定指出,“完善國有資產管理體制,以管資本為主加強國有資產監管,改革國有資本授權經營體制,組建若干國有資本運營公司,支持有條件的國有企業改組為國有資本投資公司。”這無疑開啟了新一輪國資管理改革的大幕。但全會并未就國有資產管理體制如何進一步完善作出明確的安排,因此,理論上探究國家未來國資管理新體制或新的運行模式,可謂空間巨大。

            在新的改革中,國資委面臨角色的新定位。一方面,從國資委系統看,隨著國資管理由管資產向以管資本為主轉變,這將倒逼國資委在“做干凈出資”和“做監管人”兩者之間進行取舍抉擇;另一方面,從全國國資系統看,國家如何通過國資委去構建一個涵蓋國資委系統、金融系統、鐵路系統、郵電系統、廣電系統、文化與教育系統、衛生系統和煙草系統等大國資管理體制,需要走進實踐層面。

            國資期待“一盤棋”監管:

            國資委的定位問題,一直是完善現階段國有資產管理體制最大的困惑點。由于國資委集出資人角色和監管者身份于一體,使得“政”與“資”、“資”和“企”以至于“政”與“企”都難以實質性分離。從政資關系“行政化”看,政府與國資委之間,顯然缺少權威監督人存在;從股東行為“濫用化”看,國資委(只履行出資人職責時)與企業之間,似乎更缺乏獨立監督人存在。

            但是,構建權威、獨立的國資監管人,已形成很大的共識。

            黨的十六屆三中全會《關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》曾提出,堅持政府公共管理職能和國有資產出資人職能分開的原則,國有資產出資人的職能和國有資產的監督職能不應該由同一部門施行。

            而國資法將國有資產監督管理機構定位為“履行出資人職責機構”(國資委對企業國有資本的監管職責被實質性剝離),則為國有資產“監管人”的孕育,提供了制度上的空間,也進一步為全國國有資本監管的“一盤棋”設計提供了機制上的可能。

            另外,《OCED國有企業公司治理指引》(下稱《指引》)明確指出了國資監管人存在的必要性。當國有企業與私有企業展開競爭的時候,OECD就倡導政府在國企中的所有者身份和其他的政府職能之間應有一道明確的分界線;《指引》有原則規定,“確有必要在政府及政府官員代行國有所有權時,建立一個類似‘防火墻’的機制將政府職能與所有權主體權利安全分離”,同時,“所有權和市場規則的行政管理上的完全分離,是國有企業和私有企業建立公平競爭的平臺,以避免競爭扭曲的基本先決條件。”《指引》還指出,“政府股東享有特權是不允許的,政府作為控股股東與其他主體作為控股股東時享有同等權利義務,不能濫用其權利損害中小股東的利益” 。

            據此,由于當前各級國資監管職能為所屬政府國資委所擁有,監管在執行主體上與出資人同體,在執行意志上受政府及國資委支配,且各為其主,所以,在難以形成一個客觀、透明的國有資產信息監管系統的情況下,更需要一個體現“一盤棋”的監管人。

            構建國家級國資監管機構:

            沒有獨立、權威的監管人,是國有資產管理體制的一大制度性缺陷。而監管人,擁有管資產管人管事的權力,集國資制度、市場規則、國有產權和國家所有者終極權益所有監管于一體的國家級監管人的構建和存在,將是完善我國國有資產管理體制最具挑戰意義的一項重要變革。

            為討論方便,這里將國家級監管人暫命名為“中國企監會”(仿照中國證監會)。其設立宗旨應該是:強化國家所有者權益;體現《國資法》和OECD對“一盤棋”監管體系的要求;規范出資人機構職能和行為方式的需要,依據法律法規,既監督各級政府對出資人機構的行為的合法合規性,又監督出資人機構對所出資企業行為的合法合規性;消除單純依靠由市場規律自我調節而引發的秩序混亂,平衡各對立群體間的利益失衡,彌補市場中的信息不完全、信息不對稱等不良后果,完成全國集中統一監管體制的構建。

            那么,如何構建“中國企監會”呢?筆者設想可以如下操作:

            第一,剝離全國現行各級(國務院國資委、各省、自治區、直轄市、地級市)政府國資監管機構“管資產管人管事”的權力,將所有監管職能收歸至獨立、權威的“中國企監會”,潔凈各級國資委(出資人)的股東行為。

            第二,剝離各級政府授權非國資委系統的出資人機構的“管資產管人管事”的權力,將所有監管職能收歸“中國企監會”。當前我國國資管理體制從中央層面看,國資委履行出資人職責的企業有113家,除此之外,還有涉及鐵路、煙草、郵政、文化、廣電及教育、衛生等80多個部門所管理的3000家企業(含企業化管理的事業單位)。企業國有資產監管職能的集中統一,是為了避免 “九龍治九水”的混亂局面。

            第三,將《地方國有資產監管工作指導監督暫行辦法》所規定的“國資委指導監督的范圍即一是國有資產監管,二是國企改革及國有經濟布局結構調整,地方國資委在規范性文件的抄報、法規實施的督查、舉報案件的查處和重大事項的報告等四種監督制度”轉變為行政法規規定,由“中國企監會”負責監督執行。

            第四,將全國各級產權交易機構收歸“中國企監會”,由其整合為若干全國性的產權交易市場。拆除區隔,規范程序,凈化交易,促進國有資本要素在全國市場的順暢流轉和優化配置,有效防范國有資產在產權流轉環節上可能發生的損失或流失。

            第五,賦予“中國企監”對各級政府之于出資人機構行為合法合規性的監督權。

            從過渡模式到理想狀態:

            筆者認為,唯有在國有資產管理體制運行模式上有所變革和突破,我國國有資產管理體制完善工作才能取得實質性進展。

            基于現階段國資委兼具出資人和監管者兩種職能,且暫時無法分離時,比較現實的做法,是采取過渡模式,待出資人身份與監管者職能分離時機成熟且獨立“監管人”有立法保障之時,再選擇未來模式,較為理想。

            國有資產管理體制過渡模式,是在不改變國資委現有組織體制格局情況下所做的改革。國資委需要在其與所出資的國家出資企業之間構造一個或少數幾個履行出資人職責、專門從事企業國有資本投資控股的中間體——控股集團公司。國資委將股東權利委托給它,由其以股東身份從事企業國有資本的經營管理和運作??毓杉瘓F公司不從事具體的產品經營,而是發揮承上啟下的作用,既接受國資委的監督和管理,又發揮國有資本出資人的功用;既可成為國有資本經營收益的“蓄水池”,又能替國家出資企業“遮風擋雨”。對國資委而言,可擺脫對企業經營管理的全面介入,而主要行使監督職能。

            作為相應要求,國資委在內部組織建設上,應逐步縮編履行出資人職責部分的機構和崗位,重點做強國有資本監管職責部分,逐步成為一個專業的監管人。國務院國資委與地方國資委的關系可維持現狀,暫保持不變。

            控股集團公司可依照三種思路來創立。一是通過改造現有資產經營管理公司,二是通過提升旗下一個或幾個特大型企業,三是通過投資新建。

            由于在我國大型國有企業公司制、股份制改革的過程中,控股股東采取公司化運作,更有利于理順上下委托代理關系,因此,研究認為,構建一個具有公司法人治理結構和規范董事會的資本控股集團,將更為重要。

            控股集團公司主要有兩方面職責:一是依公司法等法律法規,對所出資的國家出資企業履行出資人職責;二是遵循國家工業經濟與產業規劃等宏觀政策,進行投資管理與資本運營。

            此過渡模式的構建,主要基于三個方面的背景考慮:第一,在改變不了國資委特設直屬機構性質的情況下,通過設立控股集團公司(中央政府、省政府和地市政府國資委相應有“中控”、“省控”和“市控”集團公司)受權履行出資人職責,將“出資人”角色和國資委內部的“監管者”職能進行法律分離。第二,在政企難以徹底分開的情況下,通過設立控股集團公司,一方面將其充當各級黨政機關、國資委和企業之間的“防火墻”,另一方面將原旗下國家出資企業整體性“下沉”為名義上的國資委三級公司,從而減少或消除來自行政上權力的干擾,增強企業在市場經濟海洋中的自由度,也有利于企業打造市場經濟的核心競爭能力。第三,在全國國資監管體系薄弱的局面下,通過將出資人職責授權出去,有利于國資委精心做好國資監管,從而為未來“中國企監會”的成立和運行積累改革經驗。

            當然,此模式的運行,必然會遇到一些挑戰。首先是黨管干部利益格局變革的挑戰,其次是企業領導人行政級別改革的挑戰。另外,該過渡模式遺留的最大問題是,依然沒有解決全國上下各級國資監管“割裂化”問題,同時對政府之于企業的干預,還不具有行政約束力。

            未來模式或許是完善國有資產管理體制的比較理想的模式。此模式下,國務院國資委演變為“中國企監會”,其原有的國資監管職能同時劃入其中。過渡模式下國資委所屬的若干個國有資本控股公司,將發展成若干個(比如10家)更大的中國企業國有資本投資控股公司(比照中國投資有限公司,簡稱“中企投”),他們進而與中投公司、中國鐵路等其他國資體系的國有資本控股公司一并成為中國比如15至20家巨型“淡馬錫公司”,原監管職能剝離歸入“中國企監會”。

            模式下的“中企投”,類似于“中投公司,由國務院出資設立。“中國企監會”,則可以為國務院直屬單位。全國企業國有資本——無論其是“中企投”系統的企業國有資本,還是“省企投”體系的企業國有資本,也無論是原國資委系統的企業國有資本,還是其他系統的出資人(如金融、鐵路、煙草等系統)企業國有資本——均為“中國企監會”的監管對象。同時,政府之于企業的非市場行為,也為中國企監會所監督。

            此模式能較好地消除或化解現階段國有資產管理體制和制度所存在的問題,因此有理由相信,這是今后較長時期我國國有資產管理體制的較佳運行模式。但毫無疑問,此模式的設立必將牽涉更廣、更深層面的變革。

            作者:安林

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